检察体制改革之浅见

2013-07-08 12:15:35 作者：熊国祥马宏来源：中华民族文化网浏览次数：0 网友评论 0 条

我国检察制度在建立后，经历了被取消、再重新恢复设置的诛多风雨历程，1982年宪法以国家根本大法的形式，确立了检察机关的法律监督性质和地位，我国现在的检察事业，是“中国特色社会主义”的重要组成部分。现行检察制度是在马克思主义关于国家与法的理论为指导建立和发展起来的，因其符合中国国情，与中国共产党领导下的人民代表大会制度这一政治体制相适应，所以具有其自身优势和强大生命力。多年来，检察机关在党的领导和人大监督下，认真履行宪法和法律赋予的职责，为维护法制统一，促进国家和社会管理的法治化，作出了重要贡献。

目前的检察工作中还存在不少问题，如法律监督不到位、查办职务犯罪案件力度不够、司法腐败时有发生等。笔者认为，检察工作中存在的问题，有的与检察制度不完善有关，有的与缺乏良好的执法环境、执法条件和高素质的执法队伍有关，也有的是检察机关自身工作不够得力造成的。检察体制改革就是要在坚持宪法确立的检察机关作为法律监督机关的前提下，通过对现行检察制度的不断完善，对不符合形势发展的内容进行变革，突破制约检察工作发展的体制性障碍，充分发挥检察机关的法律监督职能，促进社会公平和实现社会正义。在此，笔者谈谈对检察体制改革的初浅认识。

一、检察体制的基本内涵

检察体制，也就是检察权的运行制度，是指国家就检察权设定的权力范围、运行的程序及工作原则等所作的系统规范。检察体制包含许多的具体制度，分散于相关的法律规定中，大致可以概括为几个类型：（1）检察权的权力设置制度，主要指宪法、法律对检察机关职权的规定；（2）检察机关的组织制度，包括内外两个部分。外部组织关系是指检察机关与执政党和其他国家机关的关系，如检察机关的机构设置体系、经费保障机制等，内部组织关系是指检察机关各工作部门及其相互间的关系，主要是管控具体案件在检察机关组织间的运行；（3）检察官制度，包括检察官的条件、产生方式、任期、培训、待遇等。

二、我国现行的检察体制特点

根据《宪法》、《检察院组织法》的有关规定，我国检察体制有以下特点：

一是地位上的从属性。检察机关在法律地位上从属于执政党和权力机关。宪法规定，中国共产党是我国的执政党，因此，所有国家机关都必须服从党的领导，人民检察院自然也不例外。宪法同时规定，国家的一切权力属于人民，人民代表大会作为权力机关，在所有国家机关中居于首脑地位，检察院由权力机关依法产生，对它负责，受它监督。

二是保障上的依赖性。检察机关在保障机制上完全依赖于同级政府。检察机关的“人、财、物”拨与不拨、给多给少完全取决于同级政府。离开了同级政府，检察机关根本不可能正常运转。

三是职权行使的相对独立性。宪法和检察院组织法都明确规定，人民检察院是国家的法律监督机关，依法独立行使法律监督权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但在权力分配上检察机关与其他司法机关分享司法权并相互制约。

四是级别上的隶属性。上、下级检察院之间是领导与被领导关系。从组织上保证检察机关统一履行法律监督职能，使下级人民检察院能够直接地、及时地得到上级检察院的领导和监督，从而保障检察权的一体化。

三、现行检察体制的优势和弊端

我国的现行检察体制，是符合我国国情并与政治体制相适应的，具有以下优势：

一是有利于党对检察工作的领导。由于检察机关在地位上从属于执政党和权力机关，因而各级检察机关的领导班子，都由党的组织部门考察后由同级人大选举产生，保证了党对检察工作的绝对领导。

二是有利于国家法制的统一。党的意志转化为国家法律的形式后，由在党领导下的检察机关统一监督法律实施，能保证法律得到完整正确实施，促进法制统一。

三是有利于社会稳定。国家法律的制定颁布，程序复杂周期长，当某种社会事务需要由法律进行调整时，往往不够及时。在现行检察机制下，可以通过党组织以“文件、通知”等形式，调整和管控社会事务，有效克服法律滞后的问题，促进社会和谐稳定。

但现行检察体制毕竟是在社会主义法制初创时期建立起来的，以致在司法实践中产生了许多问题，主要表现有：

一是现行体制对检察机关制约大于保护，已在一定程度上影响到检察工作独立性。相对独立，是依法公正行使法律监督权的最重要的前提条件。我国法律虽然明确规定检察机关依法独立行使法律监督，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但缺乏更为明确具体的规定和保障措施。相反，在制约和监督上，则比较全面。检察院和检察官行使职权不仅要接受来自权力机关、上级机关监督，而且要接受来自党纪、行政、新闻以及群众等方方面面的监督。监督方式更是复杂多样，既有内部的执法大检查、案件评查、违法责任追究以及党纪政纪处分，又有外部的视察、评议、质询、听取汇报、调卷审查、罢免检察官等。其中很多监督与制约来自于对检察院和检察官的经济命脉和政治命运享有控制权的机构和部门，这使得监督和指挥很难区分开来，检察院和检察官独立公正行使检察权不可避免存在一些困难和阻力。

二是检察机关过份受制于地方，检察权被“地方化”倾向日趋严重。地方各级检察院是由同级地方国家权力机关产生的，地方各级检察机关的检察官由同级地方国家权力机关任免，权力来源于地方，自然必须受制于地方。检察官没有独立的职务级别，其职级待遇的管理由本地党政部门负责，检察院的财政预算由地方编制和管理。简而言之，检察机关的人员工资、办案、装备、建设经费全部依赖本地政府，检察官的经济命脉和政治命运全部由地方控制，检察院要生存和发展，就必须服从地方的指挥和命令，这也是地方保护主义泛滥的根本原因。

三是检察权运行中的法律属性被淡化，日趋行政化。法律是一种具有长期稳定性的行为规则，检察机关的法律监督从本质上来说，就是评判相关人员的行为是否符合这一行为规则的规定，并让违规者承当一定的责任。因法律的稳定性而使检察权的运行有其特定的特征，不象行政权那样可以按领导的意思随意。然而，由于现行体制下检察机关完全受制于地方，地方党政领导的法律意识淡薄而干扰检察机关独立行使检察权的现象屡见不鲜，已经破坏了法律的公信力，损害了依法治国的进程。

四、关于检察体制改革的思考

（一）检察体制改革的目标

从维护司法的公正性的任务看，检察体制改革的目标应体现在四个方面：（1）检察机关执法的公正性。（2）检察机关执法的独立性。（3）检察官的权威性。（4）检察官的职业化。

（二）检察体制改革的原则

1、坚持党的领导原则。中国共产党是我国各项事业的领导核心，党的领导是我们事业成功的保证，检察体制改革，没有党的领导是不可能取得任何进展的。

2、从实际出发原则。推行检察体制改革，决不能崇洋媚外，照抄照搬某些西方同家的模式。必须从我国的国情出发，综合考虑我国当前经济社会发展状况、法制状况，分步达到改革目标。

3、依法推进的原则。推行检察体制改革必须在维护法制统一的前提下进行，违反法制统一性原则的“越权改革”，不仅难以保证其成果的实现，而且此举的随意性与法制应有的稳定性更是格格不入，这对法律的公信力将产生不可忽视的负面影响。

（三）当前亟待推行的改革措施

1、改革检察机关保障机制，克服检察权力地方化趋向。改变检察机关经费保障完全由地方管理的现状，实行中央和省级财政分级分类负担体制。检察权力地方化的恶果，就国家而言，检察官只知有地方不知有中央，就地方而言，检察官只知服从地方利益的“大局”，而不知服从宪法和法律这个“大局”。改革应将检察经费分为工资和业务经费两个部分。工资由中央制定统一标准，由省级财政统一负担，逐级下拨到市、县两级财政。业务经费，主要包括检察活动经费、必要的装备和建设经费等，由中央财政统筹。中央财政协商最高人民检察院下拨省级财政，省级财政协商省人民检察院下拨地、县级财政。也可以分别由中央和省级财政根据地方检察院受案数量、地区差异和各地财政状况等因素，确定地方财政需上缴省级和中央财政的基础指标，强制上缴后统一核拨。

2、改革现行地方检察机关双重领导体制，实行上下级检察机关垂直领导，克服地方党政部门对检察机关独立行使职权的不良干扰。现行体制导致检察机关查处贪污、贿赂等案件中，时时受到来自地方的各种干扰，给依法独立行使检察权带来人为的困难，检察机关应当实行检察系统内的垂直管理。由于我国幅员辽阔，可以先试行省级以下的垂直管理。对此必须要从思想认识上澄清一个问题，实行检察系统内的垂直管理，不是不坚持党的领导，更不是闹司法独立。实行垂直管理后，下级检察机关的党组织服从上级检察机关的党组织领导，最高检察机关的党组织统一服从党中央的领导。这是在遵循司法管理规律的同时切实加强党对司法机关领导的最好体现。

3、建设专业化的检察官队伍，充分尊重检察权本身运行规律的客观性，合理分配权力并以权力制约权力，实现权力之间的平衡运转，以确保检察官廉洁、高效。一是对检察人员实行分类管理。坚持权责利一致的原则，改变当前检察官等同于一般公务员的干部人事管理制度，将检察官按其工作性质、难易程度、责任大小等予以细分，推进检察官队伍专业化、精英化的发展。二是改革检察官产生及管理办法，保证检察官队伍的稳定性。应当明确规定地方检察院检察长必须在具有检察官资格的人员中选拔，克服地方党委确定检察长人选的随意性，让政治过硬、业务精通的检察官看到希望。

改革是一个漫长而渐进的过程，检察体制改革需要与政治体制改革、司法体制改革统一协调进行，这样才能通过改革使检察机关成为公正、高效、权威的法律监督机关，早日实现中央提出的司法改革目标。

昌宁县人民检察院　熊国祥

昌宁县文体广电旅游局马宏

关键词：检察体制改革之

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